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Corte di giustizia

ORDINANZA DELLA CORTE (Settima Sezione)

16 novembre 2007

«Rinvio pregiudiziale – Irricevibilità»

Nel procedimento C-12/07,

avente ad oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte, ai sensi dell’art. 234 CE, dal Tribunale civile di Genova, con decisione 9 gennaio 2007, pervenuta in cancelleria il 18 gennaio 2007, nella causa tra

Autostrada dei Fiori SpA,

Associazione Nazionale dei Gestori delle Autostrade (AISCAT)

e

Governo della Repubblica italiana,

Ministero delle Infrastrutture,

Ministero dell’Economia e delle Finanze,

ANAS SpA

in presenza di:

Società Autostrade Ligure Toscana p.a. (SALT),

Autocamionale della CISA SpA,

Società autostrade Valdostane SpA (SAV),

SITAF SpA,

Autostrada Torino-Ivrea-Valle d’Aosta SpA (ATIVA),

LA CORTE (Settima Sezione),

composta dal sig. J.N. Cunha Rodrigues (relatore), facente funzione di presidente della Settima Sezione, dal sig. J. Kluka e dalla sig.ra P. Lindh, giudici,

avvocato generale: sig.ra V. Trstenjak

cancelliere: sig. R. Grass

sentito l’avvocato generale,

ha pronunciato la seguente

Ordinanza

1 La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione degli artt. 43 CE, 49 CE, 81 CE, 82 CE, 86 CE e 87 CE, del diritto fondamentale di proprietà e delle direttive comunitarie in materia di appalti pubblici di forniture e di servizi.

2 Tale domanda è stata presentata nell’ambito di una controversia instaurata tra l’Autostrada dei Fiori SpA (in prosieguo: l’«Autostrada dei Fiori») e l’Associazione Nazionale dei Gestori delle Autostrade (AISCAT, in prosieguo: l’«AISCAT»), da un lato, e il Governo della Repubblica italiana, il Ministero delle Infrastrutture, il Ministero dell’Economia e delle Finanze e l’ANAS SpA (in prosieguo: l’«ANAS»), dall’altro, in merito alla normativa italiana sulla gestione della rete autostradale.

La normativa italiana

3 L’art. 12 del decreto legge 3 ottobre 2006, n. 262, recante disposizioni urgenti in materia tributaria e finanziaria (GURI n. 230 del 3 ottobre 2006; in prosieguo: il «decreto-legge n. 262/2006»), ha in particolare rafforzato i poteri dell’ANAS per quanto riguarda la gestione delle concessioni autostradali.

4 L’art. 12 del decreto-legge n. 262/2006 è stato convertito in legge, con modificazioni, dall’art. 2, nn. 82?90, della legge 24 novembre 2006, n. 286 (Supplemento ordinario alla GURI n. 277 del 28 novembre 2006; in prosieguo: la «legge n. 286/2006»).

5 Tali disposizioni sono state modificate in più punti dall’art. 1, n. 1030, della legge 27 dicembre 2006, n. 296, recante disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2007) (Supplemento ordinario alla GURI n. 299 del 27 dicembre 2006; in prosieguo: la «legge finanziaria 2007»).

Controversia principale e questioni pregiudiziali

6 Emerge dalla decisione di rinvio che l’Autostrada dei Fiori è titolare di un contratto di concessione di un’autostrada e che contesta talune disposizioni dell’art. 2, nn. 82-90, della legge n. 286/2006, come modificata dalla legge finanziaria 2007, in particolare quelle riguardanti i poteri dell’ANAS nel caso in cui quest’ultima risolva e poi riassuma contratti di concessione.

7 Nella decisione di rinvio, il Tribunale civile di Genova fa presente che il procedimento nella causa principale riguarda una domanda di provvedimenti d’urgenza ex art. 700 del codice di procedura civile.

8 Secondo questa stessa decisione, la controversia principale si riferisce al fatto che la normativa nazionale in esame potrebbe essere fonte di danni, di cui le ricorrenti nella causa principale si ripropongono di chiedere allo Stato italiano il risarcimento.

9 Nell’ambito del procedimento principale, l’ANAS ha sostenuto di aver proposto ricorso al solo fine di sollevare delle questioni pregiudiziali, in assenza di una qualunque reale controversia tra le ricorrenti e le parti convenute, non avendo queste ultime assunto alcun atto nei confronti dell’Autostrada dei Fiori o dell’AISCAT, applicativo delle disposizioni contestate.

10 Secondo il giudice del rinvio l’oggetto della lite non sono gli atti di esecuzione della normativa nazionale in questione, ma la normativa stessa, in quanto costituisce, secondo le attrici nella causa principale, una palese violazione di diritti soggettivi radicati nell’ordinamento comunitario.

11 Date queste circostanze, il Tribunale civile di Genova ha deciso di sospendere il procedimento e di adire la Corte in via pregiudiziale.

12 Secondo tale giudice, le due questioni pregiudiziali che aveva presentato alla Corte con ordinanza 16 novembre 2006 nella causa Consel Gi. Emme/SLALA, registrate nella cancelleria della Corte con il numero di ruolo C-467/06, vanno considerate come riproposte alla Corte nella presente causa, salvo che il riferimento, contenuto in tali questioni, all’art. 12 del decreto-legge n. 262/2006 deve essere sostituito con il riferimento alle successive disposizioni di modifica.

13 Le questioni pregiudiziali sottoposte alla Corte nella suddetta causa C-467/06 erano le seguenti:

«1) Se il diritto comunitario (con riferimento particolare agli artt. 43, 49, 82, 86 e 87 del Trattato) osti all’affidamento di servizi pubblici e della gestione di pubbliche infrastrutture, da parte di uno Stato Membro – attraverso una apposita normativa, avente caratteristiche analoghe a quella introdotta nell’Ordinamento Italiano dall’art. 12 Decreto Legge (…) n. 262[/2006] – a favore di imprese di diritto privato (nella specie [l’]ANAS) che contemporaneamente svolgano un ruolo di regolazione e controllo del mercato specifico (analogo a quello affidato [all’ANAS] dalla norma in esame), essendo nella condizione di determinare i contenuti, lo svolgimento e l’eventuale cessazione del rapporto di concessione in essere fra lo Stato e i concorrenti del soggetto investito di tale ruolo.

2) Se (in relazione alla normativa comunitaria, o comunque di rilevanza comunitaria, concernente il libero esercizio delle attività economiche, tenuto conto della giurisprudenza della Corte formatasi sul punto) sia compatibile con l’Ordinamento Comunitario una disciplina (analoga a quella, introdotta dallo Stato Italiano, di cui al citato art. 12 D.Legge (…) n. 262[/2006]) che integri o addirittura modifichi (in particolare attraverso la loro sostituzione con una convenzione unica, dettata d’autorità) le convenzioni-contratto già in corso, alterando in modo rilevante l’equilibrio delle prestazioni».

14 Nella presente causa, il Tribunale civile di Genova sottopone alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:

«1) Dica l’Ecc.ma Corte se un soggetto avente la forma della società per azioni e gli obiettivi, le funzioni, i poteri di intervento sul mercato attribuiti dal legislatore italiano [all’]ANAS (come risultanti – in particolare – dagli atti istitutivi del nuovo soggetto, dallo Statuto approvato con decreto interministeriale 18 dicembre 2002, dalla nuova normativa di cui ai commi da 82 a 90 art. 2 [della legge n. 286/2006, che converte in legge il decreto-legge n. 262/2006], con modificazioni apportate con il “maxiemendamento” del Governo alla “finanziaria” 2007, art. l comma [1030]), possa o meno considerarsi una impresa, ancorché pubblica, ai sensi e per gli effetti dell’Ordinamento Comunitario, come tale soggetta alla disciplina della concorrenza (art. 86 Trattato).

In caso di risposta positiva (…):

2) Se, avuto riguardo al diritto fondamentale di proprietà, tutelato dall’Ordinamento Comunitario, sia compatibile una normativa avente caratteristiche analoghe a quella in esame, anche come convertita dalla legge 286/2006, la quale preveda – a fronte di un sostanziale potere di espropriazione attribuito a una impresa pubblica concorrente quale l’ANAS (…) – un “eventuale diritto di indennizzo”.

3) Se, avuto riguardo alla normativa in questione, tenuto conto delle modifiche apportate con la conversione in legge e di quelle apportate dal c.d. “maxiemendamento” alla Legge Finanziaria per il 2007, l’Ordinamento Comunitario e specificamente le norme in materia di concorrenza e mercato interno ([artt.] 43 segg., 81 segg. Trattato CE) ostino all’attribuzione a un’impresa a totale partecipazione pubblica avente caratteristiche analoghe a quelle di ANAS (…), della gestione – in via temporanea ma senza la fissazione di un termine finale di carattere ultimativo – di servizi pubblici o infrastrutture pubbliche, senza l’espletamento di una gara.

4) Se il diritto comunitario in tema di procedure di aggiudicazione di appalti pubblici osti a che uno Stato Membro estenda il regime previsto dalle direttive relative agli appalti di forniture e servizi, anche alle operazioni “verticali” poste in essere da imprese private concessionarie aggiudicatarie, riservandosi inoltre lo Stato Membro il diritto di nominare i membri delle Commissioni Aggiudicatrici degli appalti indetti dai concessionari.

5) Se, nella misura in cui attribuiscono vantaggi non attribuiti ai concorrenti privati, e nella misura in cui non siano soggetti a separazione contabile, costituiscano aiuti di Stato vietati dagli artt. 87 e segg. Trattato, misure di finanziamento simili a quelle attuate a favore di ANAS ex art. 7 comm[i] 12 (…) e (…) 1-quater, del decreto-legge [8 luglio 2002,] n. 138, nonché ex art. l, comma 453 Legge Finanziaria 2005 (legge 30 dicembre 2004, n. 311), che consentono ad ANAS (…) di ricevere mutui agevolati da Cassa depositi e Prestiti s.p.a., nonché misure simili a quelle di cui all’art. l comm[i] 299 lett. c) e (…) 453 della legge n. 311 (…) e/o di cui all’art. 76 comma 2 legge 289/2003, che destinano ad ANAS (…) consistenti contributi pubblici, dichiaratamente destinati a opere infrastrutturali, ma senza obbligo di contabilità separata;

se costituisce inoltre aiuto di Stato una misura simile al prolungamento della concessione a favore di ANAS (…), che consente ad ANAS di evitare la procedura di gara, nonché una normativa simile a quella di cui all’art. 2 l. 286/2006 (di conversione del d.l. 262/2006), commi 87 e 88, ove si prevede il subentro automatico – pur se a titolo temporaneo ma senza alcun termine finale – di ANAS (…) ai sub-concessionari privati decaduti».

15 Con lettera del 9 gennaio 2007, pervenuta alla Corte il 18 gennaio 2007, il Tribunale civile di Genova ha chiesto alla Corte di decidere il rinvio pregiudiziale con procedimento accelerato, in applicazione dell’art. 104 bis, primo comma, del regolamento di procedura. Con ordinanza 23 marzo 2007, il presidente della Corte, su proposta del giudice relatore, sentito l’avvocato generale, ha respinto tale richiesta.

Sulla ricevibilità

16 Occorre rammentare che, secondo costante giurisprudenza, l’esigenza di giungere ad un’interpretazione del diritto comunitario che sia utile per il giudice nazionale impone che quest’ultimo definisca l’ambito di fatto e di diritto in cui si inseriscono le questioni sollevate o che esso spieghi almeno le ipotesi di fatto su cui tali questioni sono fondate (v., in particolare, sentenza 26 gennaio 1993, cause riunite da C-320/90 a C-322/90, Telemarsicabruzzo e a., Racc. pag. I-393, punto 6; ordinanze 7 aprile 1995, causa C-167/94, Grau Gomis e a., Racc. pag. I-1023, punto 8; e 28 giugno 2000, causa C-116/00, Laguillaumie, Racc. pag. I-4979, punto 15).

17 Occorre inoltre che il giudice nazionale indichi le ragioni precise che lo hanno indotto a interrogarsi sull’interpretazione di determinate disposizioni comunitarie e a ritenere necessario sottoporre questioni pregiudiziali alla Corte. Quest’ultima ha dichiarato che è indispensabile che il giudice nazionale fornisca spiegazioni, se pur minime, sui motivi della scelta delle disposizioni comunitarie di cui chiede l’interpretazione e sul nesso intercorrente tra le disposizioni medesime e la normativa nazionale applicabile alla controversia (v. citate ordinanze Grau Gomis e a., punto 9, e Laguillaumie, punto 16).

18 Va sottolineato che le informazioni fornite a tal fine dalle decisioni di rinvio non servono solo a consentire alla Corte di risolvere in modo utile le questioni, ma anche a dare ai governi degli Stati membri e alle altre parti interessate la possibilità di presentare osservazioni ai sensi dell’art. 23 dello Statuto della Corte di giustizia. Incombe, infatti, alla Corte vigilare sulla salvaguardia di tale possibilità, tenuto conto del fatto che, a norma della suddetta disposizione, alle parti interessate vengono notificate solo le decisioni di rinvio (v. sentenza 1° aprile 1982, cause da 141/81 a 143/81, Holdijk e a., Racc. pag. 1299, punto 6, e citate ordinanze Grau Gomis e a., punto 10, nonché Laguillaumie, punto 14).

19 Nel caso di specie si deve necessariamente constatare che la decisione di rinvio non risponde a tali criteri.

20 In primo luogo, il giudice del rinvio non ha sufficientemente definito il contesto di fatto in cui si inserisce la domanda di pronuncia pregiudiziale. Detto giudice si è limitato a distinguere la controversia nella causa principale dalla causa C-467/06, senza fornire elementi specifici sui fatti che sono alla base di tale controversia.

21 Inoltre, benché l’esistenza stessa di tale controversia sia stata contestata dinanzi ad esso, il giudice del rinvio non ha esposto con chiarezza l’oggetto di detta controversia. Infatti, per quanto riguarda la domanda di provvedimenti d’urgenza, la decisione di rinvio non consente di ravvisare quali sono i provvedimenti provvisori richiesti dalle parti della causa principale. Quanto al merito, nessun elemento contenuto in detta decisione dimostra che la normativa nazionale in esame sia fonte di un danno effettivo o prevedibile causato alle ricorrenti nella causa principale.

22 In secondo luogo, il giudice del rinvio si è limitato a commentare talune modifiche apportate alla normativa nazionale senza che emerga dalla decisione di rinvio il contesto normativo in cui tali modifiche si collocano. In particolare, non sono descritti né lo statuto né il regime finanziario dell’ANAS né i rapporti che la legano ai concessionari che gestiscono le autostrade. Pertanto, è difficile comprendere i presupposti normativi e statutari nell’ambito dei quali l’ANAS esercita la sua attività e i rapporti che la legano allo Stato italiano, da un lato, e ai concessionari, dall’altro.

23 In terzo luogo, tale giudice non fornisce alcuna precisazione sui motivi che l’hanno indotto a scegliere le disposizioni comunitarie di cui chiede l’interpretazione né sul nesso intercorrente tra tali disposizioni e la normativa nazionale richiamata nella controversia dinanzi ad esso pendente. In particolare, non spiega i motivi per i quali l’interpretazione degli artt. 43 CE, 49 CE, 81 CE, 82 CE, 86 CE e 87 CE, nonché del diritto di proprietà e delle direttive comunitarie riguardanti gli appalti pubblici, gli sembra necessaria per la soluzione della controversia nella causa principale.

24 Infine, in quarto luogo, detto giudice formula due questioni pregiudiziali facendo un mero rinvio alle questioni sollevate nell’ambito di un’altra domanda di pronuncia pregiudiziale, registrata con il numero di ruolo C-467/06 e riguardante altre parti. Tuttavia, tali questioni non sono necessariamente note alle parti della controversia nella causa principale. Pertanto, il fatto di rinviare alle questioni pregiudiziali sottoposte nella causa C-467/06 non può garantire alle parti la possibilità di presentare osservazioni, conformemente all’art. 23 dello Statuto della Corte di giustizia (v., in tal senso, ordinanza 2 marzo 1999, causa C-422/98, Colonia Versicherung e a., Racc. pag. I-1279, punto 8).

25 In base a tutto quanto precede, occorre dichiarare, sin da questa fase del procedimento, in applicazione degli artt. 92, n. 1, e 103, n. 1, del regolamento di procedura, che la domanda di pronuncia pregiudiziale è manifestamente irricevibile.

Sulle spese

26 Nei confronti delle parti nella causa principale il presente procedimento costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.

Per questi motivi, la Corte (Settima Sezione) così provvede:

La domanda di pronuncia pregiudiziale presentata dal Tribunale civile di Genova, con decisione 9 gennaio 2007, è manifestamente irricevibile.