L'intreccio tra appalti pubblici e corruzione, descritto nelle cronache nazionali degli ultimi mesi, ha riacceso il dibattito sulla vulnerabilità di questi contratti nel nostro paese. È emerso uno scambio di favori monetari, e non, tra committenti (politici e amministratori) e imprese. Già in passato, diversi studi avevano messo in luce la diffusa commistione pubblico-privato nel settore degli appalti. (1) Poco, però, si è detto sul modo in cui si sviluppano le relazioni preferenziali fra politica e imprese che favoriscono gli scambi di favori. (2)

SINDACI E APPALTI
 
In una recente ricerca abbiamo raccolto dati e informazioni relativi alla carriera politica dei sindaci italiani eletti nel periodo 1985 al 2008 e gli appalti realizzati nei loro comuni tra il 2000 e il 2005. (3)
L'aspetto innovativo che emerge dall'analisi è il tempo e il modo in cui si realizza tale rapporto.
Il numero dei mandati ricoperti dai sindaci ha una relazione diretta sul funzionamento e i risultati delle aste pubbliche da loro gestite.
Quando il sindaco viene rieletto per un secondo mandato, si verifica una sistematica riduzione nel numero di partecipanti alle aste, a cui corrisponde un maggior costo per la realizzazione dell'opera e un maggior aggravio per le finanze pubbliche. In tal modo, non solo si deteriora il livello della competizione, ma anche la sua stessa natura. Aumenta infatti la probabilità sia che i vincitori siano imprese locali sia che gli appalti siano vinti dalle stesse imprese. La figura 1 sintetizza questi risultati.

EVIDENZA EMPIRICA
 
L'analisi ha preso spunto dalla riforma dei comuni del 1993 che ha consentito ai sindaci eletti prima dell'entrata in vigore della legge di allungare sistematicamente il numero dei mandati. La circostanza ha consentito di costruire un modello empirico che prende in considerazione la possibilità che un sindaco rieletto più volte sia più soggetto alle relazioni preferenziali (e viceversa).
Le nostre stime evidenziano che nel comune in cui il sindaco sia stato al potere per un ulteriore mandato, il numero dei partecipanti alla gara si riduce del 23 per cento; mentre il ribasso di aggiudicazione è inferiore del 13 per cento. Negli stessi comuni in cui il sindaco rimane in carica per un ulteriore mandato si verifica un aumento del 3,2 per cento della probabilità che l'impresa vincitrice sia locale e un aumento del 25 per cento della probabilità che la stessa impresa vinca con maggiore frequenza gli appalti.
Il ribasso di aggiudicazione della gara, espresso come deviazione dalla base d'asta, consente di calcolare l'aumento sistematico del costo di un lavoro pubblico. Secondo i nostri calcoli, un extra-mandato di un sindaco causa un aumento di 8mila euro nel costo di un appalto dal valore medio di 546mila. Se si considera che dai dati emerge che il numero degli appalti banditi per ogni mandato è in media di dodici, l'effetto economico dell’aumento può essere paragonabile, per quella comunità, alla realizzazione di un’ulteriore opera pubblica del valore di circa 100mila euro. (4) 
 
IL DIBATTITO POLITICO
 
Va precisato che questi numeri non sono per lo più una prova della scambio di favori tra sindaci e imprese locali. Tuttavia, la ricerca mette in luce l'intreccio e la debolezza degli appalti pubblici a causa delle possibili prolungate relazioni fra sindaci e imprese locali.
I nostri risultati sono compatibili con lo studio a livello macroeconomico per altri paesi, in cui viene ben evidenziato che la corruzione di una nazione è correlata alla lunghezza della permanenza in carica dei politici. (5)
Nel caso delle amministrazioni locali italiane, si sostiene spesso che il limite dei due mandati riduce la capacità di realizzare programmi e opere di medio-lungo periodo, che spesso maturano i loro benefici solo dopo diversi anni. Tuttavia, l'analisi sulla durata della carica dei sindaci, dettata da regole non manipolabili, pende in esame gli effetti positivi che derivano dalla riduzione della collusione tra politici e imprese locali; rende anche evidente il beneficio conseguito con il ricambio dei rappresentanti politici grazie alla rottura degli eventuali network che deteriorano la spesa pubblica e i vantaggi del prevalere della concorrenza anche in questo settore.
 
 
(1) Si vedano Goldman, E., Rocholl, J., e J. So, 2009. Political Connections and the Allocation of Procurement Contracts , mimeo. E Hyytinen, A., Lundberg, S., e O. Toivanen, 2007. Politics and Procurement: Evidence from Cleaning Contracts, mimeo.
(2) Gli appalti pubblici costituiscono una porzione considerevole del Pil di quasi tutte le economie industrializzate (14 per cento del Pil nei paesi Ocse, 12 per cento in Italia nel 2002 secondoAudet, D., 2002, “Government Procurement: A Synthesis Report” , Oecd Journal on Budgeting, 2, 149-194). E rappresentano lo strumento principale per l'approvvigionamento o la realizzazione di beni e servizi pubblici per le pubbliche amministrazioni.
(3) Coviello, D. e S. Gagliarducci, 2010, “Building Political Collusion: Evidence from Procurement Auctions in Italy”, mimeo.
(4) Nell'interpretare questi effetti è utile mettere in evidenza che i dati a disposizione non permettono di calcolare il costo totale finale del lavoro pubblico. Le schede di rilevazione dati collezionate dalla Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture (Avcp), gentilmente messi a nostra disposizione, sono riempite solo parzialmente dalle amministrazioni locali e incomplete sulle varianti in corso d'opera. Queste variazioni dal prezzo pattuito in fase post-gara generalmente aumentano il prezzo pagato dalla pubblica amministrazione.
 (5) Besley, T., and A. Prat, 2006. Handcuffs for the Grabbing Hand? The Role of the Media in Political Accountability. American Economic Review, 96, 720-736.